فدرالیسم یک عبارت شناخته‌شدهٔ سیاسی است که جست‌وجوی کوتاهی در اینترنت یا واژه‌نامه دربارهٔ این عبارت، پاسخ‌های بسیار درستی را به دست می‌دهد. اگرچه می‌توان آن را از رویکردهای گوناگون بازگفت و نمود، گوهر این تعریف‌ها یکسان است.
پس چرا دربارهٔ چیستی فدرالیسم تا این اندازه کشاکش در میان است و در گسترهٔ سیاسی و دانشگاهی ایرانی، شناختی ناهمسان و البته ناسازگار در کار است؟ در این نوشتار، به این پرسش پاسخ می‌دهم که چه چیزی در فدرالیسم هست که برداشت‌های نادرست پدید می‌آورد و اینکه گفتمان فدرالیسم در ایران چگونه بافتار یافته است.
فدرالیسم روشی برای ساختن کشوری فدراسیونی از پیوستن کشورهایی به یک قراردادِ ساخت حکومتی تازه است. در این قرارداد، کشورهای سازندهٔ کشور فدرالِ تازه بخشی از «حاکمیت» خود را به سازمانی به نام دولت فدرال واگذار می‌کنند.
اینکه اندازهٔ واگذاری حاکمیت به دولت فدرال چقدر است و اندازه‌ای که برای دولتِ پیوست‌شده می‌ماند چه مقدار است به قرارداد فدراسیون مربوط است. این قرار را می‌توان در قانون اساسی (اساس‌نامه یا ساخت‌نامه) کشور فدرال یافت. شاید گرفتاری شناختی ما از همین‌جا آغاز می‌شود که واژهٔ حاکمیت را با حکومت یا حاکم همانند می‌گیریم. پس می‌پردازیم به اینکه سرشت حاکمیت چیست و چه چیزی میان کشورهای درون یک فدراسیون با دولت فدرالی که ساخته‌اند بخش می‌شود. سپس به پیوند میان حاکمیت با ملت در یک یگان جغرافیای سیاسی می‌پردازیم.
حاکمیت
گوهر حاکمیت مفهومی دربارهٔ مالکیت انسانی و توان دگرگونی او بر مِلک است که اصیل‌ترین بروز آن را بر حاکمیت انسان بر تن خویش و حاکمیت جامعهٔ حقوقی ملت بر زیست‌بوم کشور می‌توان دید. «حاکمیت» مالکیتی تام بر قلمرو است، به شکلی که در آن توانِ فرمانروایی بی‌کران باشد. در این نگاه، تن آدمی قلمرو بدون چون‌وچرای او است و مالکیت هر انسان بر بدن خودش ازلی و ابدی است و هیچ جای پرسش و اثبات ندارد. هیچ انسانی نیاز به سند مالکیت برای دست و پای خود یا ارگان‌های درونی بدن ندارد و کسی نمی‌تواند بر بدن انسان دیگری ادعای مالکیت داشته باشد. پس مالکیت بر بدن، اصلی حقوقی و پذیرفته است. پیامد این مالکیت اصیل، فرمانروایی بی‌کران و توان ایجاد دگرگونی در آن است. به این چم (معنی) که هر انسانی برای تکان دادن ماهیچه‌های خود، و برای تماشای هر چیزی و رفتن به هر جایی تصمیم می‌گیرد و کرانمندی این تصمیم‌گیری تا مرز چیرگی آدمی بر پیرامون و زیست‌بوم است.
مالکیت بر زمین و قلمرو سرزمین
شناخت درون‌مایهٔ مالکیت حقوقی بر زمین (Property) و قلمرو سرزمین (Territory) به شناختی ژرف از حاکمیت می‌رسد. اینکه بدانیم که مالکیت خانه و زمین و آپارتمان و یا خودرو و پیامد حقوقی ناشی از آن چیست و چه نسبتی با مالکیت بر قلمرو سرزمین دارد، می‌تواند ما را با مفهوم فرمانروایی آشنا کند.
ملت و مالکیت آن بر قلمرو سرزمینی
در نظام حقوقی جاری جهانی امروز، هر کشوری قلمرو سرزمینی یک دولت-ملت است که ملت به مثابهٔ همهٔ هموندان حقیقی و حقوقی آن و دولت نمود سازمان‌دهی اقتدار ملت است. در این پیوند، ملت پدیده‌ای ازلی ابدی و شار در زمان است که از آغاز آن دولت-ملت تا پایان هستی ادامه دارد. پس هنگامی که از ملت آمریکا سخن می‌گوییم تنها به آدمیانی که هم‌اکنون شهروند آمریکا هستند اشاره نداریم و یا اگر به امر ملی در آمریکا ـ یا هر کشوری دیگر ـ اشاره شود، همهٔ تاریخ آن ملت حقوقی را در بر می‌گیرد. این قلمرو کرانه‌ای دارد که مرز نامیده می‌شود که آن سوی آن قلمروِ ملتی دیگر است. مالکیت هر ملت بر سرزمین خود تام و اصیل است، به این چم که برای انجام هر کار و کاربری در آن، آزادی بی‌کرانه و بی‌نیاز از پروانه (اجازه، مجوز) از دیگران دارد. به زبان دیگر، هر ملتی در قلمرو خود فرمانروایی می‌کند. این مالکیت فرمانروایانهٔ ملت، حاکمیت ملی است.
هر ملتی در بهره‌برداری از قلمرو خود آزاد است و همگی دارایی‌ها از ژرفای زمین تا فضای بیرون از زمین را می‌تواند به هرگونه‌ای به کار ببرد و سود و زیان و همچنین پاسخ‌گویی و پیامد بد و خوب آن را می‌پذیرد. هر ملتی در برابر تجاوز یا آسیبی که از قلمرو او به قلمرو دیگر ملت‌ها وارد شود، پاسخگو است. بنابراین، نگهداری سخت از قلمرو خود، با هر ابزار و جنگ‌افزار، از وظایف ملت‌ها نسبت به خود و دیگران است.
مالکیت بر زمین و دارایی
مالکیت بر زمین و دارایی حق آدمیان است، اما این حق با اما و اگر همراه است و یک‌راست نیست، در واقع، مالکیت فرد بر زمین پیروِ قانون‌های کشوری است. به سخنی دیگر، مالکیت فرد بر زمین در چارچوب حاکمیت دولت-ملت بر سرزمین ملی ممکن و قانونی شده و به‌رسمیت شناخته می‌شود. مالکیت بر زمین و دارایی در درون یک سرزمین، پیامدی از مالکیت مشاع ملت همراه با حاکمیت بر قلمرو خویش است. به همین شیوه، اگر مالکیت و حاکمیت بر قلمرو از دست برود، مالکیت دارایی که پیامدی از آن است نیز از اعتبار بیرون می‌رود. به سخنی دیگر، مشروعیت بنیادین هر گونه مالکیتی، چه فردی یا گروهی و چه حقیقی یا حقوقی، ریشه در فرمانروایی ملت بر سرزمین ملی دارد.
یگان جغرافیای سیاسی
هر قلمرو سرزمینیِ دارای مرزهای پذیرفته‌شده از سوی همسایگان و نمایندگان قلمروهای دیگر، یگان حاکمیت جغرافیای سیاسی است. از این دیدگاه، ایران، ترکیه، افغانستان، عربستان، یمن، سوئد، هلند، اسکاتستان، انگلستان، ژاپن، چین، کالیفرنیا، کبک، نوادا، فرانسه، مالی و … هرکدام یگان جغرافیای سیاسی هستند که حاکمیت حقوقی دارند، ولی الزاماً حاکمیت دولتی Sovereign state ندارند، اما چرا؟ از این روی که برخی از آن‌ها به تنهایی دست به ساخت دولت می‌زنند و برخی دیگر در یک قرارداد با هم کشوری بزرگ‌تر و نیرومندتر را می‌سازند. از اینجا دیسه‌های کشوری یگانه، اتحادیه و فدراسیون -و کنفدراسیون- ساخته می‌شود.
هر یگان جغرافیای سیاسی از این روی یگان است، چون مالکیت اصیل از آن شهروندان است و حاکمیت حقوقی آن امکان شکستن منطقی ندارد. البته این حالت به معنی ثبات طبیعی نیست، بلکه در نظم جاری حقوقی وست‌فالیان این‌گونه هویدا است که می‌تواند با جنگ بیرونی یا جنگ درونی و نسل‌کشی از میان برود.
هر یگان جغرافیای سیاسی‌ای دارای صلاحیت قضایی Jurisdiction است که می‌تواند این صلاحیت قضایی را زیر نام یک حاکمیت دولتی یگانه نگه دارد و یا بخشی از آن را به یک فدراسیون واگذارد و یا مانند اسکاتستان و انگلستان در یک اتحادیه Union همهٔ آن را با دیگر متحدان در هم آمیزد و دیسه‌ای یگانه دهد.
حاکمیت دولتی یگانه Unitary sovereign state
اگر مالکان حقیقی (شهروندان) یک یگان جغرافیای سیاسی که دارای مالکیت اصیل و حاکمیت است، سازمانی برای فرمانروایی و قانون‌گذاری بر قلمرو خود برپا کنند و خود را زیر نام کشور اعلان کنند، ما با یک حاکمیت دولت یگانه یا کشور یگانه روبه‌رو هستیم. گوهر و کانون قدرت در این کشورها در ساختار یک حکومت و نیروی آن در قانون‌گذاری، اجرا و دادگری است و بخش شدن آن برای تصمیم‌گیریِ آسوده‌تر و روند بهتر کشورداری است. هر سازمان خُرد تصمیم‌گیر سیاسی، چه دولتی و چه غیردولتی، دارای گوهر قدرت نیست، بلکه امتیاز قدرت و تصمیم‌گیری را از نهاد کانونی حکومت و قانون اساسی به دست می‌آورد.
خود حکومت ملی نیز این قدرت را به نمایندگی از حاکمیت ملی به دست آورده و حق انحصاری کاربرد آن را دارد. به زبان دیگر، یک نهاد قانون‌گذاری یگانه که در درون خود از چند پارلمان ساخته شده باشد، برای همهٔ کشور قوانین یکسان و یکدستی می‌نهد که اجرا و پیگرد آن در تمام کشور به یک گونه خواهد بود.
به این ترتیب، ریخت‌گیری و چگونگیِ تصمیم‌گیری برای کشور می‌تواند از یک یا چند جا باشد، مانند استانداری‌ها، ایالات، بخش‌ها، شهرداری‌ها، دهستان و… .
در این چارچوب، در حکومت‌های دموکراتیک، سازمان‌های جامعهٔ شهروندی نیز قدرت خود را نه یک‌راست از شهروند بودن، که از پیاده شدن فرماندهی ملی بر کشور با رأی و انتخابات و واگذاری آن به نمایندگان سیاسی، سپس پیاده گشتن قانون از سوی سازمان حکومت در بخش کردن قدرت سیاسی دولتی با سازمان‌های غیردولتی به دست می‌آورند.
حاکمیت دولتی بنیادی‌ترین ساختار حقوقی کشوری است که فرمانروایی تام بر قلمرو دارد و برای تصمیم‌گیری نیازی به پروانه از هیچ نهادی بیرون از خود ندارد. پروانه‌های بین‌المللی، قراردادهایی میان حاکمیت‌های دولتی هستند و اعتبار خود را از پایبندی تابعان حقوق بین‌الملل به دست می‌آورند. از این رویکرد، استقلال سیاسی ویژگی یک حاکمیت دولتی است.
ملت در یک کشور یگانه، می‌تواند دارای یک دین یا چند دین، یک فرهنگ یا چند فرهنگ، یک تبار یا چند تبار و یا دارای هر شکلی از دسته‌بندی انسانی باشد. اینکه در هر کشور یگانه چه ترتیب قانونی برای رفتار سازمان حکومت در برابر دسته‌بندی انسانی تجویز می‌شود، به خواست ملی بازمی‌گردد.
کشور فدرال
پس از شناخت مالکیت، حاکمیت، دارایی، قلمرو سرزمینی و حاکمیت یگانه، می‌توانیم نگاه درستی به کشور فدرال داشته باشیم و از تعریفی که در بند نخست داشتیم، دریافت بهتری به دست آوریم. کشور فدرال از گروهی از کشورهای یگانه ساخته شده است که در یک قرارداد به هم پیوسته‌اند. اما در این پیوستگی، هرکدام شخصیت حقوقی خود و منافع ناشی از حاکمیت خود را نگاه می‌دارند.
در این پیوستن، نیاز به یک دیوان‌سالاری برای هماهنگی میان کشورهای درون فدراسیون است. این دستگاه دیوان‌سالاری نیاز به واگذاری اختیاراتی برای تصمیم‌گیری دارد. بر بنیاد بند دوم معاهدهٔ مونته‌ویدئو در سال ۱۹۳۳ هر کشور فدرال از نگاه دیگر تابعان حقوق میان‌ملتی، شخصیت حقوقی یگانهای دارد و روابط کشورهای درون یک فدراسیون در چارچوب حقوق میان‌ملتی نیست.
بنابراین، امور خارجی و منافع و سودبری ملی در برابر دیگر ملت‌ها به دستگاه دیوان‌سالاری هماهنگ‌کننده‌ای سپرده می‌شود که به آن دولت فدرال می‌گوییم. دولت فدرال نه یک دولت یک‌راست، بلکه دولتی با واسطه نسبت به ملت است. به عبارت دیگر، دولت فدرال همان دولت یگانهای سازنده است. از آنجا که امور ناشی از حاکمیت هر یگان سیاسی درون فدراسیون، هیچ امکان پیگیری بیرون از فدراسیون را ندرد، حاکمیت میان هر یگان با دولت فدرال تقسیم می‌شود که دولت فدرال بتواند امور میان‌ملتی را انجام دهد، که اندازهٔ آن نیز در هر فدراسیون با فدراسیون دیگر فرق می‌کند. اما به طور کلی، اگر یگانهای سازنده، حق تعیین سرنوشت را بازبخواهند و به حاکمیت ملی یکدست واگذار نکنند، با یک کنفدراسیون روبه‌رو هستیم که یگان‌ها می‌توانند بدون پروانه از دیگر یگان‌ها، از قرارداد بیرون روند و اعلام حکومت یگانه کنند.
روی‌هم‌رفته، فدراسیون‌ها دو لایهٔ حکومتی دارند: لایهٔ پایینی که دولت اصیل هر یگان است و قانون‌گذاری، اجرا و دادگری دارد و لایهٔ بالایی که اصالت ندارد ولی با تفویض حاکمیت از دولت‌های اصیل Delegating Sovereignty توان فرمانروایی در گسترهٔ اعطایی را یافته است.
این که ریخت حکومت دموکراسی لیبرال یا غیرلیبرال، پارلمانی، تمام ریاستی، مافیایی و یا هر چیز دیگر باشد، امری سپسین است و پیوندی به چگونگی ساخته شدن کشور ندارد. بنابراین، همان‌گونه که دموکراسی آمریکایی نمی‌تواند ساخت فدرال کشور آمریکا را به رأی بگذارد و آن را یگانه (غیرفدرالی) کند، بدیهی و آشکار است که حاکمیت یگانه نیز امکان منطقی شکستن حاکمیت خود را ندارد.
بافتار گفتمان فدرالیسم در ایران
گوهر گفتمان فدرالیسم در ایران در ستیز با نظم حقوق میان‌ملتی و پیامدهای آن مانند حقوق بشر است. چه از درون جمهوری اسلامی، که خود را در ستیز با نظم دولت-ملت و رهبر آلترناتیو اسلام‌گرایانهٔ امام-امت می‌داند، چه از سوی گروه‌های تروریستی و چریکی جمع‌گرا و قبایلی.
گفتمان فدرالیسم روایت‌های گوناگونی در خود دارد، ولی روی‌هم‌رفته چهار جریان سیاسی به دنبال فدرالیسم در ایران هستند:
۱. جمهوری اسلامی به خاطر ناسازگاری درونی خود با حقوق میان‌ملتی و همچنین یاغی بودن در برابر حاکمیت ملی، به آسودگی پیشنهاد فدرالیسم می‌دهد: از یک سو محسن رضایی و حسین دهقان از سازمان سپاه پاسداران انقلاب اسلامی و از سوی دیگر محمد خاتمی، رئیس‌جمهور پیشین، با رویکردهایی برای واگذاری حاکمیت به بخش‌های جدا و تجزیه‌‌شده.
۲. قبایل جنگجو غیرحکومتی Violent non-state actor که به دنبال گونه‌ای از فئودالیسم در ایران هستند. این قبیله‌ها که بیشتر تفاله‌های دوران جنگ سرد هستند، همچنان برگ فشار در روابط میان کشورهای خاورمیانه نسبت به یکدیگرند.
۳. جمع‌گرایانی (collectivist) که ملت را نمی‌پذیرند و خلق (People) را دارای حق تعیین سرنوشت همیشگی می‌دانند، مانند فرقهٔ مجاهدین خلق.
۴. آنارشیست‌ها که برای فرار از ساختار حکومت و کاستن از اقتدار قانون، پیشنهاد خرد کردن حاکمیت به استان‌ها و جمعیت‌های انسانی را می‌دهند. پیشنهاد جدی آن‌ها را می‌توان زیر نام فدرالیسم استانی دنبال کرد.
پیامد فدرالیسم در ایران
اگرچه از نگر حقوقی و مفهومی، سخن راندن از فدرالیسم در ایران نمود نادانی است، ولی از نگر جریان‌هایی که گفتمان فدرالیسم را دنبال می‌کنند، رفتن به سوی هر خوانشی از فدرالیسم در کشوری یگانه به مثابهٔ نبرد با حاکمیت ملی خواهد بود
که پیامد آن جنگ و خون‌ریزی است. همچنین بخش کردن حاکمیت، در ساده‌ترین روی خود، به پدیده‌ای می‌انجامد به نام فرقه‌گرایی سیاسی Political sectarianism که پیش‌تر از آن به لبنانی شدن یاد می‌شد، و در روی سخت خود به بالکانی شدن و تجزیهٔ کشورهای خاورمیانه خواهد انجامید. ساده‌دلانه است اگر گمان کنیم تجزیهٔ یکی از کشورهای خاورمیانه بر روی امنیت دیگر کشورهای جهان کارکردی نخواهد داشت.
میلاد آقایی، بهار ۲۵۸۱
