مقدمه:

مقولهٔ تمرکززدایی اداری در چارچوب کشورهای دارای دولت بسیط یا تک‌بافت[۱] است که مبنا و موضوعیت پیدا می‌کند. به این معنا که دولت-کشورهای بسیط یا تک‌بافت یا تک‌ساخت دارای حکومت‌های متمرکز هستند. حکومت‌های متمرکز دارای حکومتی مرکزی با اقتدار کامل می‌باشند که ممکن است برای راحتیِ مدیریت کشور آن را به واحدهایی تقسیم کنند، اما موجودیت و اختیارات این واحدها به اراده و خواست حکومت مرکزی بستگی دارد. مؤثرترین شکل حکومت، سادگی سازمان، انعطاف­‌پذیری زیاد، عدم تلاقی یا تضاد صلاحیت­‌ها، توانمندی سیاست داخلی و خارجی، کم‌هزینگی و تقسیم نشدن وفاداری شهروندان از جمله مزایایی است که می­‌توان برای حکومت‌­های تک‌بافت برشمرد.[۲] در این حکومت‌ها تمامی قدرت در حکومت ملی متمرکز می­‌شود، اگرچه این حکومت­‌ها می­‌توانند واحدهای فرعی را هم بنا بر ضرورت ایجاد کنند. اکثریت حکومت­های جهان متمرکز هستند.

حکومت‌های متمرکز در مقایسه با حکومت­های فدرال از سهولت عمل بیشتری برخوردار هستند و قدرت و مسئولیت در آن‌ها پخش نمی­‌شود و این امر در قوانین و مدیریت، هماهنگی و یکسانی به وجود می‌آورد و از دوگانگی قوانین و دوباره‌کاری جلوگیری می‌کند.[۳]

تمرکززدایی اداری:

الف)انواع دولت­-کشورهای تک‌بافت:

دولت-کشورهای تک‌بافت نیز خود به دو دستهٔ عمدهٔ دولت-کشورهای تک‌بافت ساده و دولت-کشورهای تک‌بافت پیچیده تقسیم می­شوند. دولت-کشورهای تک‌بافت ساده آن‌هایی هستند که یکپارچگی سیاسی و اداری‌شان توسط حکومت مرکزی اعمال می­شود، تصمیمات کلی در مرکز گرفته می‌شود و منابع گوناگون مالی و انسانی و طبیعی از نقاط مختلف کشور توسط قدرت مرکزی بسیج شده و در سرتاسر قلمرو کشور به مصرف می‌رسند.[۴] به این ترتیب است که در دولت تک‌بافت ساده، علاوه بر تمرکز سیاسی، تمرکز اداری نیز وجود دارد و این به لحاظ حقوقی به این معنی است که دولتْ تنها شخص حقوقی در حقوقِ عمومی می­‌باشد.[۵] اگرچه در این‌گونه کشورها هم، جهت تقسیم کار و سهولت امور، تقسیمات کشوری ایجاد می­‌شود، اما همه‌ٔ مأموران به نام وزارت­خانه­‌ها و سازمان‌های عمومی و تحت نظارت و دستور قدرت مرکزی انجام وظیفه می­‌کنند.[۶]

دولت-کشورهای تک‌بافت پیچیده دولت-کشورهایی هستند که جهت اقدام به تسهیل امور یا به دلیل برخی شرایط و ضرورت­های سیاسی و اجتماعی، به میزانی از تمرکز­زدایی اداری اقدام کرده و در چهار گونهٔ متمایز سازمان می‌یابند که عبارت‌اند از: عدم تراکم، عدم تمرکز، وحدت انضمامی و منطقه‌گرایی.[۷]

ب) اقسام تمرکززدایی:

عدم تراکم، عدم تمرکز، وحدت انضمامی و منطقه گرایی- چنان‌که اشاره شد- از اقسام تمرکززدایی اداری در دولت-کشورهای تک‌بافت هستند. از میان این‌ها، عدم تراکم و عدم تمرکز از راهکارهای تمرکززدایی بوده­اند که در ایران نیز به کار گرفته شده­‌اند. لذا در ادامه به بررسی این دو اکتفا می­‌کنیم. در تعریف هریک از این دو شیوهٔ تمرکز­زدایی می­توان به اختصار چنین گفت:

۱) عدم تراکم: عدم تراکم در مقابل تراکم قدرت اداری در مرکز قرار می­گیرد و به معنی واگذاری آن دسته از اختیاراتی است که بیشتر جنبهٔ اجرایی، اداری و محلی دارد.[۸] تراکم­زدایی از حکومت یعنی تقسیم اختیارات اجرایی و اداری می‌ان اندام­های سازمانی مرکز و مأموران دستگاه­‌های دولتی در محل. به این ترتیب که حکومت مرکزی مقداری از اختیارات خود را به اندام‌های محلی سازمان‌های دولتی تفویض می‌کند، اما خود همچنان محل صدور قواعد و فرامین بوده و تنها اجرای قواعد به شعبه‌های محلی سازمان‌های دولتی منتقل می‌شود.[۹]

۲) عدم تمرکز: با روش عدم تمرکز، به نهادها و سازمان­های محلی از سوی قانون­گذار مرکزی اختیارات ویژه‌ای برای اتخاذ تصمیمات اداری و اجرای آن در محل داده می­شود؛ اختیاراتی که صرفاً خصلت اداری دارند و نه سیاسی. لذا سازوکار نظارتی حکومت مرکزی به قوت خود باقی می­ماند و به یکپارچگی قدرت و حاکمیت خدشه­ای وارد نمی­‌شود.[۱۰] اما از آنجایی که تمرکززدایی منجر به تقویت واحدهای مستقل از دولت در نواحی مختلف کشور می­‌شود، تا حدی قدرت دولت را محدود کرده و به عنوان عاملی تعادل‌بخش در برابر آن قرار می‌گیرد.[۱۱] ولی به هر روی، عدم تمرکزْ وحدت حقوقی و شکل حکومت را تغییر نمی­‌دهد و از قوانین واحد کشوری تبعیت می­کند و منحصر به امور اجرایی و اداری است.[۱۲] بنابراین، استقلال نسبی واحدهای غیرمتمرکز نباید به وحدت حقوقی و سیاسی کشور لطمه بزند و این مهم با ممانعت از دخالت این واحدها در امور قانون­گذاری، قضایی، سیاسی و بین‌المللی تأمین می‌شود.[۱۳]

عدم تمرکز نیز خود دارای دو نوع و دو روش متمایز می­‌باشد. این دو نوع عدم تمرکز جغرافیایی و عدم تمرکز فنی هستند. عدم تمرکز فنی مربوط به ادارهٔ مؤسسات و سازمان­های حرفه­ای می‌­باشد که در حوزهٔ خاصی فعال بوده و برای انجام وظایف خاص خود دارای صلاحیت هستند. اما عدم تمرکز جغرافیایی جنبهٔ سیاسی‌تری دارد و مبتنی بر تقسیم امور کشور به امور ملی و محلی است. به این شکل که امور ملی به قوهٔ مرکزی و امور محلی به نهادهای انتخابی محلی سپرده می­‌شود. به این ترتیب، با روش عدم تمرکز جغرافیایی، قانون­گذار مرکزی به نهادها و مراجع بومی اختیارات ویژه‌ای برای تصمیم‌گیری و اجرای امور محلی می‌بخشد.[۱۴]

تمرکززدایی اداری در ایران:

الف)گونه‌شناسی تمرکززدایی در ایران:

سازمان اداری دولت در ایران، همچون سایر وجوه حکمرانی در این کشور، در گذر تاریخ دستخوش تغییر و تحولات بسیاری بوده است. برای نمونه، در ایران پیش از اسلام، ساسانیان یکی از بهترین سیستم‌های اداری را با ترکیب دو شیوهٔ تمرکز و عدم تمرکز شکل دادند و در ایران پس از اسلام نیز صفویان پیچیده‌ترین نظام اداری عصر خود را به کار گرفتند. از نیمهٔ دوم قرن نوزدهم میلادی و در زمان حکومت خاندان قاجار بود که متعاقب وقوع انقلاب صنعتی در غرب و تأثیرپذیری جوامع پیرامونی جهان آن روز چون ایران، ایجاد تشکیلات نوین اداری و به تبع آن تقسیم و تفکیک مسئولیت‌ها و وظایف بین سازمان­های اداری ضرورت یافت.[۱۵] اما اجرایی شدن این مهم، که باید آن را نوسازی نظام اداری نامید، تا زمان تکوین دولت مدرن در دورهٔ رضاشاه پهلوی به تعویق افتاد. در دوران زمامداری وی بود که پس از تشکیل ارتش مدرن و متمرکز ساختن منابع قدرت، زمینهٔ چنین تحولی فراهم آمد تا دستگاه دیوانی سنتی قاجار در امور اداری، تدریجاً، مبدل به نوعی دیوان‌سالاری جدید بشود.[۱۶] به این منظور، تمایلات منتهی به تمرکززدایی که در جریان جنبش مشروطیت و در چارچوب قانون تشکیل انجمن­‌های ایالتی و ولایتی به منصهٔ ظهور رسیده و هرگز موقعیت اجرایی شدن پیدا نکرده بود به کنار نهاده شد، چون منطقاً هم امکان نداشت که پیش از ایجاد قدرت سیاسی اقدام به توزیع آن بشود. سرانجام، با تأمین منابع قدرت در جهت ایجاد قدرت سیاسی برای دولت مدرن ایران، زمینهٔ توزیع قدرت در نواحی هم فراهم آمد. قانون تقسیمات کشوری را که در سال ۱۳۱۶ خورشیدی به تصویب رسید می‌توان آغازی بر فرآیند عدم تراکم از دولت مدرن ایران به شمار آورد که در پی آن، اختیاراتی به مقامات اداری محلی محول شد. این وضعیت کمابیش تا پس از کودتای ۲۸ مرداد سال ۱۳۳۲ ادامه یافت و پس از آن در پی ایجاد ثبات و آرامش نسبی در فضای سیاسی کشور، اعطای آزادی عمل و اختیارات اجرایی محلی به نواحی کشور رونق گرفت که نمود آن از تصویب قانون شهرداری­ها در سال ۱۳۳۴ خورشیدی تا قانون اختیارات استانداران در سال ۱۳۴۱ خورشیدی بود. اما بیشتر این اقدامات صوری و بدون مشارکت واقعی مردم و با مداخلهٔ آشکار حکومت وقت بود[۱۷] و لذا در عمل، تحولی از عدم تراکم به عدم تمرکز صورت نپذیرفت.

نخستین گام جدی در جهت تحول روش عدم تراکم به روش عدم تمرکز، با شکل‌گیری شوراهای اسلامی در سال ۱۳۷۸ خورشیدی برداشته شد. با تشکیل این شوراها، امور ملی به قوهٔ مرکزی و امور محلی به نهادهای انتخابی محلی سپرده شد. به این ترتیب، می­توان ایران را از زمرهٔ کشورهای دارای نظام اداری نامتمرکز به شمار آورد، اما ادارهٔ امور کشور همچنان بیشتر مبتنی بر الگوی نامتراکم می‌باشد.[۱۸] لذا می­توان نتیجه گرفت که نظام اداری ایران در حال تحول تدریجی از روش نامتراکم به نامتمرکز است و از هم‌اکنون، ولو به طور نسبی، در معرض سود و زیان حاصل از عدم تمرکز- که مرحلهٔ نهایی تمرکززدایی هم می­‌باشد- قرار دارد.

ب) سود و زیان تمرکززدایی در ایران:

سود و مزایای تمرکززدایی را می­توان واجد ویژگی عام و جهان­‌شمولی دانست. به این ترتیب که می­‌توان این روش را راهکاری بایسته برای حکمرانی در همهٔ کشورهای امروزی به شمار آورد و به‌ویژه تأکید کرد که هرچه گسترهٔ سرزمینی یک کشور وسیع­‌تر باشد، بر ضرورت اتخاذ این روش نیز افزوده می‌شود. برای تمرکززدایی، محسنات بسیاری از سوی شماری از صاحب­‌نظران برشمرده شده است. برای نمونه، دکتر منوچهر طباطبایی مؤتمنی، حقوقدان اساسی برجستهٔ ایران، این روش را واجد محاسنی از منظر روان‌شناسی، سیاسی، اداری و فنی، اجتماعی و اداری می­داند که به ترتیب منجر به ارضای تمایلات بشری برای ادارهٔ امور خویش، ادارهٔ هر ناحیه مطابق با نیازها و مقتضیات آن، تسهیل و بهبود امور اجرایی محلی، تقویت حس همکاری و مشارکت مردمی و کسب تجربیات مدیریتی توسط مردمان محلی می‌شود.[۱۹] این‌ها امتیازاتی کتمان­‌ناپذیر برای روش تمرکززدایی است که در هر کشوری می­تواند مصداق داشته باشد. طبیعتاً، جامعهٔ ایران هم از این قاعده مستثنی نیست و روش تمرکززدایی می­تواند چنین مزایایی را برای آن به دنبال داشته باشد. با این حال، در مقابل مزایای تمرکززدایی، این روش مضراتی را هم به دنبال دارد که به همان میزان می­تواند عام و جهان‌شمول باشد. دکتر طباطبایی مؤتمنی مضراتی چون تشتت و نفاق، عوام­فریبی و نفوذپذیری مأموران محلی را برای این روش برمی­شمارد که برای پیشبرد کارها و مصالح عمومی زیان­‌بار هستند.[۲۰] علاوه بر این، روش عدم تمرکز کشور را از امتیازات سیاسی و فنی تمرکز هم بی‌بهره می­کند. باید در نظر داشت که امتیاز سیاسیِ روش متمرکز در تحکیم دولت به جهت استقرار نظم و امنیت در سراسر کشور است. امتیاز فنی آن نیز مواردی چون تأمین و ادارهٔ بهتر خدمات عمومی، بی­طرفی ادارات عمومی، عملکرد عقلانی­‌تر و یکنواخت‌تر و نیز غلبهٔ شایسته­‌سالاری در گستره‌ه­ای ملی می­باشد.[۲۱] اما این‌ها هم تنها برخی از زیان‌های کلی روش تمرکززدایی هستند و این روش علاوه بر این­ مضرات کلی، می­تواند دربردارندهٔ زیان‌های خاص هر کشوری هم باشد.

در واقع، اگر سود و مزایای تمرکززدایی را بتوان واجد ویژگی عام و جهان­شمولی دانست، برای زیان‌های آن باید علاوه بر این ویژگی، برخی از مختصات کشور ایران را هم در نظر گرفت. شاید عمده‌ترین خطری که بتوان از جانب تمرکز­زدایی برای وضعیت کنونی کشور برشمرد، ظهور و گسترش پدیدهٔ ناحیه‌گرایی[۲۲] باشد. ناحیه­‌گرایان با برجسته کردن تمایزات محلی در یک گسترهٔ جغرافیایی فروملی، خود را در تقابل با دیگر نواحی کشور تعریف می­‌کنند. اساس این غیریت‌سازی فروملی از شاخصه­‌های فرهنگی مانند زبان و مذهب آغاز شده و با شاخصه­‌های اقتصادی تقویت شده و با شاخصه­‌های سیاسی اوج گرفته و با تهدید سازهٔ سیاسی دولت-ملت[۲۳]، تهدید تداوم همبستگی ملی و پیوستگی سرزمینی، سازهٔ سیاسی دولت را هم نفی می­کند.[۲۴] ناحیه­‌گرایی اگر با ناکارآمدی حکومت در امور ملی و محلی همراه‌ شود، بی­‌تفاوتی مردم ناحیه نسبت به امور ملی را هم به دنبال خواهد داشت و حتی می­‌تواند زمینهٔ مداخلهٔ قدرت­ها و واحدهای سیاسی رقیب منطقه­‌ای را فراهم کند.[۲۵]

بستر مساعد برای رشد و گسترش ناحیه‌گرایی در ایران را،‌ بیش از هرچیز، بسته و محدود بودن دایرهٔ نخبگان قدرت و فقدان جریان گردش دموکراتیک نخبگان از طریق نظام حزبی تأمین می­کند. به تعبیر موریس دورژه، در فقدان احزاب سیاسی فقط تمایلاتی مبهم، غریزی و متغیر وجود خواهد داشت و فقط احزاب سیاسی هستند که می­توانند وجود انتخابات و نمایندگی سیاسی را میسر کنند.[۲۶] ناحیه‌گرایی نیز گونه‌ای غریزهٔ طبیعی است که اگر بر آگاهی ملی استوار نباشد، مبدل به سنتی قومیتی و فرقه‌ای خواهد شد.[۲۷] امکان هدایت ناحیه‌گرایی به سمت امور ملی نیز جز از طریق احزاب ملی و سراسری فراهم نمی‌شود. با فقدان نظام حزبی در کشور نه تنها چنین امکانی فراهم نمی‌شود، بلکه فعالیت‌های نسبتاً آزاد ناحیه­‌گرایانه به مثابهٔ بدیلی برای کنشگری سیاسی در سطح ملی مطرح شده و سبب قومی و ناحیه­‌ای شدن تدریجی امر سیاسی در ‌کشور می­‌گردد.

علاوه بر این، باید افزود که

در شرایط فقدان آزادی­‌های سیاسی و گردش نخبگان و شایسته­سالاری و بینش ملی، علایق و روابط ناحیه­‌ای بر منافع ملی و مصلحت عمومی غلبه پیدا می‌کند و گاه سبب سرازیر شدن ثروت ملی و بودجهٔ عمومی به شهر یا استانی می‌شود که به هر دلیلی مورد توجه و عنایت نخبگان حاکم شده است.[۲۸]

شرایط ویژهٔ مذکور به وضوح شرایطی است که هم‌اکنون کشور به آن دچار شده است. اکنون، نه تنها شرایط فعالیت آزادانهٔ احزاب ملی و سراسری در کشور فراهم نیست تا بتوانند به تبیین و تنظیم امور ملی و در پی آن تنظیم امور محلی بر مبنای اصل پیشینی قلمداد کردن امر ملی بپردازند، بلکه اساساً امر ملی مورد پذیرش حکومتی که موجودیت خود را قدسی و به تبع آن ورای کشور می‌داند نمی‌باشد. در چنین وضعیتی، یعنی در غیاب مبنا و اصل پیشینی بودن امر ملی، هم‌زمان با از رونق افتادن ایدئولوژی سیاسی حاکم در سطح جامعه، این ناحیه‌گرایی و قوم‌گرایی است که در زمین واقعیت پیروز میدان خواهد شد. به این ترتیب که این گرایش‌ها مبدل به ابزاری برای جاه‌طلبان و عوام‌فریبان در جهت تهییج و فریب تودهٔ مردم در گسترهٔ محلی می‌شود و شکاف‌های اجتماعی و جغرافیایی زیادی را در درون کشور ایجاد و یا تقویت می‌کند. بنابراین، روش تمرکززدایی- علی­رغم ضرورت­های انکارناپذیر آن- تا زمانی که دایرهٔ نخبگان قدرت بر مدار نظام حزبی ملی و سراسری قرار نگرفته باشد مقوله­‌ای خطرناک و زیان­بار برای کشور به نظر می‌رسد.

پانوشت‌ها و منابع

۱. Unitary Nation-State

۲. عالم، عبدالرحمن. بنیادهای علم سیاست، تهران: نشر نی، ۱۳۸۴، صص ۳۳۷-۳۳۵.

۳. Plano,Jack C & Olton,Roy. The International Relations Dictionary, Santa Barbara, California: ABC-Clio,1988, p 421.

۴. قاضی شریعت­پناهی، ابوالفضل. بایسته‌های حقوق اساسی، تهران: نشر میزان، ۱۳۸۴، ص ۸۲.

۵. عباسی لاهیجی، بیژن. مبانی حقوق اساسی، تهران: انتشارات جنگل، ۱۳۹۳، ص ۱۴۵.

۶. طباطبایی مؤتمنی، منوچهر. حقوق اساسی، تهران: نشر میزان. ۱۳۸۵، ص ۴۲.

۷. قاضی شریعت­پناهی، ابوالفضل. بایسته‌های حقوق اساسی، تهران: نشر میزان، ۱۳۸۴، صص ۸۵-۸۳.

۸. عباسی لاهیجی، بیژن. مبانی حقوق اساسی، تهران: انتشارات جنگل، ۱۳۹۳، ص ۱۴۵.

۹. قاضی شریعت­پناهی، ابوالفضل. بایسته‌های حقوق اساسی، تهران: نشر میزان، ۱۳۸۴، ص ۸۳.

۱۰. پیشین.

۱۱. عباسی لاهیجی، بیژن. مبانی حقوق اساسی، تهران: انتشارات جنگل، ۱۳۹۳، ص ۱۴۶.

۱۲. طباطبایی مؤتمنی، منوچهر. حقوق اداری، تهران: انتشارات سمت، ۱۳۹۳، ص ۷۵.

۱۳. طباطبایی مؤتمنی، منوچهر. حقوق اساسی، تهران: نشر میزان، ۱۳۸۵، ص ۴۲.

۱۴. رضایی­زاده، محمد جواد. حقوق اداری (۱)، تهران: نشر میزان، ۱۳۹۵، صص ۱۰۴-۱۰۳.

۱۵. امامی، محمد و استوارسنگری، کورش. حقوق اداری (ج۱)، تهران: نشر میزان، ۱۳۹۳، صص ۶۲-۶۱.

۱۶. افضلی، رسول و دیگران. دولت مدرن در ایران، قم: انتشارات دانشگاه مفید، ۱۳۸۶، صص ۴۴۸-۴۴۷.

۱۷. طباطبایی مؤتمنی، منوچهر. حقوق اداری، تهران: انتشارات سمت، ۱۳۹۳، ص ۹۱-۸۹.

۱۸. رضایی­زاده، محمد جواد. حقوق اداری(۱)، تهران: نشر میزان، ۱۳۹۵، ص ۱۰۲.

۱۹. طباطبایی مؤتمنی، منوچهر. حقوق اداری، تهران: انتشارات سمت، ۱۳۹۳، صص ۸۶-۸۵.

۲۰. پیشین، ص ۸۶.

۲۱. رضایی­زاده، محمدجواد. حقوق اداری(۱)، تهران: نشر میزان، ۱۳۹۵، ص ۹۴-۹۳.

۲۲. Regionalism

۲۳. Nation-State

۲۴. کاویانی­راد، مراد. ناحیه­گرایی در ایران از منظر جغرافیای سیاسی، تهران: پژوهشکدهٔ مطالعات راهبردی، ۱۳۸۹، صص ۱۷-۱۶.

۲۵. پیشین، ص ۶۰.

۲۶. دورژه، موریس. احزاب سیاسی، ترجمهٔ رضا علومی مترجم، تهران: انتشارات امیرکبیر، ۱۳۵۷، ص ۳۹۷.

۲۷. اسلامی، روح­الله. «محلی­گرایی و تضعیف دولت-کشور»، سرمقالهٔ روزنامهٔ دنیای اقتصاد، مورخ ۱۴/۸/۱۳۹۸.

۲۸. احمدی، حمید. بنیادهای هویت ملی ایرانی، تهران: پژوهشکدهٔ مطالعات فرهنگی و اجتماعی، ۱۳۸۸، ص ۳۳۵.